長三角要建世界級城市群 上海規劃建設都市圈

日前獲批通過的《長江三角洲城市群發展規劃》提出，到2030年，長三角要全面建成具有全球影響力的世界級城市群。上海社科院郁鴻勝研究員長期致力于區域發展和城市規劃研究，在他看來，長三角城市群發展規劃中的一個新亮點是構建“一核五圈四帶”的網絡化空間格局，而上海能否發揮龍頭作用至關重要。以下是郁鴻勝在上海交通大學的演講。

今年6月3日，國務院批復了《長江三角洲城市群發展規劃》。城市群發展是提升國家綜合競爭力的基礎。在我國城市群發展規劃中，將國家級的城市群擬定了17個。國家一級城市群有3個：長三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群。國家二級城市群有2個：長江中游城市群、成渝城市群。國家三級城市群有12個。17個城市群的國民生產總值占到了我國國民生產總值的60%，其中，3個一級城市群的經濟總量占到了40%。

[”一核五圈四帶“的網絡化空間格局]

我國“十三五”區域發展有三大戰略，即“一帶一路”戰略、京津冀一體化戰略和長江經濟帶發展戰略，這三大戰略都與城市群發展有著密不可分的關系。

長江經濟帶城市群發展對長三角城市群發展有著重要作用。長江經濟帶由11個省市的“三大二小”共5個城市群所構成。即由1個國家一級城市群(長三角城市群)、2個國家二級城市群(長江中游城市群、成渝城市群)和2個國家三級城市群(云南的滇中城市群和貴州的黔中城市群)。長江經濟帶的經濟總量約占全國經濟總量的35%左右。其中，長三角城市群由江蘇、浙江、上海和安徽所構成，經濟總量約占全國的21%，約13萬億元。長江中游城市群由湖北武漢的“1+8”城市群、湖南的長(沙)、株(洲)、(湘)潭城市群和江西的南昌、鄱陽湖城市群等所組成，GDP約3.7萬億元。成渝城市群由成都部分區域和重慶所構成，GDP約4.5萬億元。

長江三角洲城市群發展規劃中的一個新亮點是構建“一核五圈四帶”的網絡化空間格局。

”一核“是指上海都市核心，起到龍頭帶動的核心作用和區域中心城市的輻射帶動作用。

”五圈“是指南京都市圈，包括南京、鎮江、揚州三市。杭州都市圈，包括杭州、嘉興、湖州、紹興四市。合肥都市圈，包括合肥、蕪湖、馬鞍山三市。蘇錫常都市圈，包括蘇州、無錫、常州三市。寧波都市圈，包括寧波、舟山、臺州三市。

”四帶“是指滬寧合杭甬發展帶，依托滬漢蓉、滬杭甬通道，發揮上海、南京、杭州、合肥、寧波等中心城市要素集聚和綜合服務優勢。沿江發展帶，依托長江黃金水道，打造沿江綜合交通走廊，增強對長江中游地區的輻射帶動作用。沿海發展帶，實施陸海統籌，協調推進海洋空間開發利用、陸源污染防治與海洋生態保護。滬杭金發展帶，依托滬昆通道，連接上海、嘉興、杭州、金華等城市，發揮開放程度高和民營經濟發達的優勢，統籌環杭州灣地區產業布局，加強與衢州、麗水等地區生態環境聯防聯治，提升對江西等中部地區的輻射帶動能力。

長三角城市群城市體系是以區域城市為特征，由“超大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城市”相結合的現代化城市體系。目前，長三角地區已經形成了五個層次的城市規模等級序列。在長三角各級城市規模的等級數量中，呈現出了相互包容、相互融合和相互滲透的“寶塔型”特點：第一層次為超大城市的上海。在超大型城市的規模體系中，又形成了若干大城市、中等城市和小城市體系。第二層次為特大城市，在特大城市的規模體系中又形成了若干中等城市、小城市體系。第三層次包括若干個超過百萬人口和50萬人口以上的大城市，這些城市的規模體系中又形成若干小城市、小城鎮體系。第四層次為中等城市，這些中等城市體系中又形成了一批小城市和小城鎮。第五層次為一批小城市。

[長三角城市群規劃布局有哪些特征]

從整體空間規劃布局上，長三角城市群體現出以下特征：

一是基本形成了長三角城市群空間布局的基礎設施新格局。長三角城市群從公路時代走向大橋時代、高鐵時代，城市群域的“同城效應”日益顯著。長三角區域相繼建成滬寧、滬杭、杭寧、同三國道等高速公路。杭州灣大橋和蘇通大橋貫通，滬崇啟大橋、上海空港和海港建設，虹橋綜合交通樞紐規劃和建設、浦東鐵路等沿海大通道系列工程，高等級內河航道網建設等，為實現長三角區域內聯動提供了便捷。原先的合肥、南京、上海、杭州、寧波等核心城市形成的“Z”型發展格局正在發生新的變化。

二是長三角區域人口向城鎮集中加速，城市化水平快速提高，公共和社會服務設施明顯改善。長三角區域農村人口向城鎮轉移趨勢明顯，城鎮規模不斷擴大。公共設施和各項社會事業同步推進，共同發展。長三角區域就業水平和人均收入逐年提高，城鄉收入差距和地區經濟差距相對縮小。長三角地區高等教育從大眾化階段進入普及化階段。在城市群域的各城市建設中，高起點規劃、高水平實施，完善醫療、教育、文化、娛樂、體育等配套設施，構建完善和諧的城市人居環境態勢逐步顯現。

三是城市群核心區域城市體系的規劃布局上，呈現出特大城市和大城市偏少的扁平狀結構。長三角核心區域16個地級以上城市中，特大型城市有2個，人口在100萬—300萬之間的城市有5個，人口在50萬—100萬的城市有7個，人口規模在5萬—50萬的城市有50多個，人口5萬以下的小城鎮有數百個之多。這些中小城市和小城鎮現代化水平不高，城市功能雷同，城市區域整體協調能力較弱。

長三角城市群城鎮體系規劃也存在一些問題：

一是長三角城市群的首位城市作用偏弱，城市的首位度偏低。上海的城市首位度只占全國GDP不到5%。與國際發達國家首位城市占全國的GDP比重相比較，差距較大。如紐約占24%，東京占26%，倫敦占22%，首爾占26%。

二是城市群域的城市功能定位與分工不夠明晰。長三角城市群域各城市之間的文化、歷史、區位、資源條件存在一定的相似性，長期以來形成各城市的經濟同構化，城市的定位和職能分工模糊。長三角城市在產業分工中未形成梯度層次，制造業結構嚴重雷同，同質競爭態勢十分突出。

三是城市群域城鎮體系布局中的產業仍屬粗放型經濟。從目前來看，整體經濟尚未擺脫粗放型增長的特征。在長三角城市群域的產業中，一些產業結構重、物質消耗量多、對能源依賴性強或污染嚴重的行業仍占較大比重。

四是行政區劃的分割成為合理調整城市群域各城市的規模等級的重要制約瓶頸。行政區劃導致在資源利用、生產要素配置、產業布局上，各城市容易各自為政。長三角地區城鎮分布密度高，諸多地級市和所轄市、區、縣中心城市空間毗鄰甚至重合，形成連片的城市化地區。由于行政區劃分割，相互之間在城市空間拓展、土地資源利用等方面存在矛盾。

[上海歷史上關于都市圈的幾次規劃]

上海都市圈是指在上海市的行政區劃范圍內，形成由超大城市、特大城市和大中小城市所組成的城市群。上海都市圈的發展過程，經歷了上百年的發展歷史，真正人們有意識地規劃和建設都市圈，重點體現在上海城鎮體系規劃中，則經歷了數次重大的規劃和建設。

最早可以追溯到解放前，1946年國民黨政府曾經制定了“上海都市計劃”。這一計劃的核心思想是，借鑒歐美國家當時的小城市發展思路，要將上海中心城市的人口合理地疏散出去。

嚴格來說，解放后至今，上海城鎮體系總共有四次重大思路調整，每一次城鎮體系的戰略規劃都為上海的城市功能定位和產業結構調整起到了重要的作用。

上海真正第一次建立符合上海實際發展的城鎮體系是在1959年。當時國務院將寶山、嘉定、松江等10個縣劃歸上海市。為了加快上海市城鎮的發展，適應行政區劃調整以后各區縣發展的要求，上海市制定了“上海城市總體規劃草圖”。這個規劃草圖中的城鎮體系核心思想是“改造舊市區，控制近郊工業區，發展衛星鎮”。從上世紀60年代初開始，上海提出了建設閔行、嘉定等一批衛星城的設想，為上海的城鎮發展奠定了基礎。這是上海規劃建設都市圈最早的雛形。

第二次是在1986年10月，國務院正式批復了上海市城市總體規劃方案。上海第一次由國家認可正式確立了城鎮體系。上海城鎮體系共分為四個層次，即中心城、衛星城、縣城和集鎮。設立這樣四級城鎮體系的理由是：中心城是一個獨立的具有城市綜合功能的區域。衛星城明確了7個組團，如寶山鋼鐵、安亭汽車、金山石化、閔行機電、吳涇化工、松江輕工和嘉定科學城。在縣城這個層次，主要是發展一批建制鎮。這為上海建設都市圈奠定了規劃基礎。

第三次是在本世紀初。國家批準了1999—2020年上海城市總體規劃。改革開放以來，上海的外來人口增長速度極快，郊區城鎮無序發展。在這一輪的城市總體規劃中，提出了新的四級城鎮體系。即建設一個中心城、11個新城、22個中心鎮和88個一般鎮。對市域空間帶的5個層次，提出了2000個中心村的概念。這是建設上海都市圈最具約束力的規劃。

第四次是上海市“十一五”規劃綱要提出“1966城鎮體系”，重整城鎮建設布局。“1966”具體內容是：1個中心城——上海市外環線以內的660平方公里左右區域;9個新城——寶山、嘉定、青浦、松江、閔行、南橋、金山、臨港新城、崇明城橋;集中建設60個左右相對獨立、各具特色、人口在5萬人左右的新市鎮，600個左右中心村。

[上海都市圈發展的總體布局設想]

長三角要建成具有全球影響力的世界級城市群，上海的龍頭作用至關重要。當務之急，上海要規劃和建設上海市域都市圈，加快形成上海城鄉經濟社會發展一體化新格局，彰顯上海市域都市圈能級。這是因為，上海作為單個城市，在長三角城市群中發揮的作用有限。長三角核心區域的城市群由53個城市組成。在該城市群區域內，平均每1800平方公里有一座城市，大約70平方公里有一座建制鎮。在總長不超過600公里的滬寧、滬杭、杭甬三條鐵路線上，密布著20座城市，平均每30平方公里有一座城市。值得關注的是，在這個城市群中，上海的集聚和輻射功能絕大部分集中在中心城區的600平方公里，郊區的城鎮集聚和輻射力總體很弱。為此，上海要跳出原來城鄉規劃體系的思維定勢，從建立世界級城市群的發展眼光尋找突破點。上海市域都市圈應該構建中心城(特大城市)—大城市—中等城市—小城市的城市等級規模體系。

上海都市圈中的大、中、小城市與城市行政級別無關，與城市區位商有關。也就是說，不能再像原來那樣，按照區縣來平均分配規劃和建設新城數量，而是應根據城市區位的實際發展，科學規劃郊區的城市數量和規模。

未來發展中，上海都市圈要建設好大城市。大城市包括次中心城市和一般大城市。大城市主要依托產業基地(或工業園區)和城市重要基礎設施發展而成，并且經濟實力雄厚，地域空間與發展潛力較大。主要起著調整城市布局、合理分布產業、疏解中心城區工業和人口的作用，并接納新產業的發展，是具有綜合服務功能的大城市。

同時，也要建設好中等城市和小城市。中等規模城市是由市域范圍內分布合理、區位條件優越、經濟發展條件較好、設施條件較齊全、規模適中的中心鎮等發展而成的。中等城市人口規模在30萬—50萬。小城市是城市與農村之間的連接點，為當地居民提供生活、生產服務設施。規劃重點是綜合考慮區位、交通、資源等條件，在建制鎮基礎上和一般集鎮歸并而成。小城市人口規模在5萬左右。

上海都市圈將形成“一核三帶”總體空間布局。“一核”指上海中心城及拓展區，形成特大城市。以上海城市功能為核心的中心城市區域，是上海都市圈的主體功能區，繼續保持強大的中心城戰略，提升服務能級，聚焦與現代化國際大都市相匹配的綜合服務功能，將成為上海面向世界的服務經濟主導區域和上海國際經濟、金融、貿易、航運中心功能的核心載體。中心城發展重點是完善功能、體現繁榮繁華，建設好中央商務區、市級公共活動中心和楔形綠地，形成“多心、開敞式”布局結構，進一步整合建設用地空間，促進功能轉換升級，有效隔離集中建設區域，提高區域環境質量。

“三帶”主要指沿江蘇(蘇州)、浙江(嘉興)與上海的陸域疆界城市群帶、沿上海長江中下游(南通)的城市群帶和沿杭州灣北岸(舟山)的城市群帶。

沿江蘇(蘇州)、浙江(嘉興)與上海的陸域疆界城市帶，主要帶動嘉定、青浦、松江等新城建設，聚焦發展重點門戶新市鎮，成為輻射長三角的總部經濟功能區、產業創新區和綜合性城市群。沿上海長江中下游(南通)的城市群帶，主要帶動寶山新城、臨港新城、川沙、祝橋等，利用浦東城市空間拓展契機，落實國家戰略，加大戰略新興產業的布局力度，推進國際海空門戶樞紐建設，聚焦科技創新，成為國家改革開放的戰略功能區和先行先試區。沿杭州灣北岸(舟山)的城市群帶，主要帶動金山新城、南橋新城等，發揮臨海、近灣優勢，加強濱海城市建設，發展石油化工以及海洋新型產業發展，使之成為沿海大通道的重要示范區。

[上海都市圈如何與長三角城市群規劃協調]

上海都市圈發展要在提高長三角城市群首位度的城市作用上，加快經濟結構的轉型，以“四個中心”建設為核心，引領長三角城市群域的城市功能定位，統籌城市群域城鎮體系布局規劃，打破行政區劃的行政分割，構建科學合理的城市群域各城市的規模等級體系。

一是高起點編制上海都市圈與長三角城市群聯動發展規劃。上海都市圈規劃要堅持以國家長三角區域規劃為指導，明確長三角區域總體發展規劃，明確區域經濟發展目標，明確城市群的空間結構和發展方向。重點要體現：跨重要區域的調控目標，需要統一布局的區域性重大基礎設施、重要資源開發，經濟社會發展功能區劃以及政策措施的統一性等。

二是加快城市群基礎設施一體化建設。在國家長三角區域規劃及全國交通發展規劃的指導下，統一規劃布局區域基礎設施，構建包括公路網、鐵路網、港口、空港等互融互通的現代化綜合交通體系，努力實現建設、收費、管理、利益的分享。

三是營造城市群環境質量的區域生態環境合作機制。完善三省一市環境保護工作情況通報制度，開展環境管理、污染防治、生態環境保護、環境科技等方面的合作與交流。聯合制定區域生態建設和環境保護合作計劃，聯合做好黃浦江源頭地區、太湖流域以及杭州灣的環境保護，重點加強水資源和海洋環境保護，共同推進海洋開發。共同探討酸雨和二氧化硫污染區域防治途徑，采取措施削減二氧化硫等大氣污染物排放量，逐步降低區域內酸雨頻率和降水酸度。加強環境監測合作，完善長三角區域環境監測網絡，加強三省一市環境監測工作的合作，及時、準確、完整地掌握區域環境質量及其動態變化趨勢。在總結完善現行排污權交易試點工作基礎上，建立健全排污交易機制，試行以電力行業和沿江、太湖區域為主體的多種形式的污染物排放交易機制。