建筑起重機械安全法規體系的現狀分析及改進措施

        隨著社會主義市場經濟的不斷深入，建筑機械化施工為保證工程質量，加快工程進度，降低工程投資等作出了巨大貢獻，建筑起重機械同樣被廣泛應用到建筑工程和市政工程當中。但建筑起重機械屬特種設備，危險性較大，直接關系到生命安全，是安全事故高發行業之一。近幾年，國家相繼出臺相關法律法規遏止特種設備的事故發生，收到了明顯成效。不難看出，健全有效的法律法規體系對防止建筑起重機械安全事故起到首要作用。針對當前建筑起重機械事故發生狀況，亟待我們對建筑起重機械的法律、法規和規范標準體系進行系統研究，結合我國建筑起重機械安全技術法規和標準體系的實際情況，建立系統的、操作性強的、符合當前經濟社會發展的建筑起重機械安全管理規范標準體系，以強化和規范相關部門對建筑起重機械的監督管理，使企業真正適應市場經濟體制和國際形勢的要求，最終使建筑起重機械安全管理工作走向法制化、規范化軌道。  

我國建筑起重機械法規現狀

        目前，我國基本上建立了一整套法律、法規、規章、安全技術規范和標準體系，初步形成了“人大法律一行政法規一行政規章一安全技術規范—標準”五個層次的法規體系結構。

第一層次：人大法律

        我國目前還沒有專門針對建筑起重機械管理方面的法律，《特種設備安全法》正在制訂之中。涉及的法律有：《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國產品質量法》、《中華人民共和國節約能源法》。

 第二層次：行政法規

         主要有《建設工程安全生產管理條例》(國務院令第393號)、《特種設備安全監察條例》(國務院令第373號)涉及的行政法規還有《安全生產許可證條例》、《關于特大安全事故行政責任追究的規定》(國務院令第302號)、《生產安全事故報告和處理條例》(國務院令第493號)等。

第三層次：行政規章

        行政規章泛指以建設部首長或地方行政首長“令”的形式頒布、行政管理性內容較突出的文件(如管理辦法、規定)，如《建筑起重機械安全監督管理規定》(建設部令166號)。涉及的部門規章還有《建筑業企業資質管理規定》(建設部令第159號)、《建筑施工企業安全生產許可證管理規定》、《建筑安全生產監督管理規定》等。

第四層次：規范性文件和安全技術規范

        安全技術規范泛指經過規定的立項、編制、審定程序、由國務院建筑起重機械監督管理部門領導簽署或授權簽署，以住房和城鄉建設部名義公布的管理性和技術性安全技術規范。規范性文件如〈建筑起重機械備案登記辦法〉(建質[2008176號)、〈建筑施工特種作業人員管理規定〉(建質[2008]75號)、〈關于建筑施工特種作業人員考核工作的實施意見〉(建辦質[2008]41號)、〈關于發布建設事業“十一五”推廣應用和限制禁止使用技術(第一批)的公告〉(第659號)等。安全技術規范如《建筑施工安全檢查標準》、《建筑施工臨時用電安全技術規范》、〈建筑施工高處作業安全技術規范〉、〈龍門架及物料提升機安全技術規范〉、 〈建筑施工扣件式鋼管腳手架安全技術規范〉、〈建筑施工門式鋼管腳手架安全技術規范〉(簡稱“一標五規范”)；〈建筑施工企業安全生產評價標準〉、《建筑機械使用安全技術規程》、〈施工現場機械設備檢查技術規程〉等。

 第五層次：相關的引用標準

        相關的引用標準是指一系列與建筑起重機械安全有關的經法規、規章或安全技術規范引用的國家標準和行業標準。標準一旦被安全技術規范所引用，具有與安全技術規范同等的效力，具有強制屬性，并成為安全技術規范的組成部分。標準是建筑起重機械安全技術規范的技術基礎，由標準化組織制定。目前，起重機械標準共有234項，其中國家標準83項、行業標準151項(具體內容略)。

目前體系存在的問題

        我國目前建筑起重機械的法規體系已經初步建立，并在不斷完善，目前的體系在一定程度上改善了我國被動的建筑起重機械安全狀況，但體系與發達國家還存在一定差距，還存在一些深層次的問題，內容也待于完善。

在制度上缺少專門法律的支撐

        與國際上情況相比，我國的建筑起重機械法規體系中在法律層次上存在差距。鑒于建筑起重機械具有危險性的特點，國際上一些發達的國家對起重機械的管理均有專門的法律，而我國起重機械法規體系中到目前還未出臺專門的法律。

在法規層次上存在缺陷

      〈特種設備安全監察條例〉和〈建設工程安全生產管理條例〉的實施解決了新的管理體制和經濟環境問題、明確了各方面的法律責任、確立了安全管理的基本制度。但是，也應該看到立法本身存在的缺陷。

(1) 特種設備安全監察條例

        缺少以下方面的內容：一是對場內機動車輛安全監察的規定；二是對特種設備材料，尤其是承壓元件材料的監察規定：三是對特種設備事故處理主體的明確規定；四是對特種設備有關保險(包括檢驗保險、安全責任保險等)的鼓勵政策；五是對行政許可收費的規定；六是非法使用、擅自解封、偽造許可證書等違法行為的法律責任內容。

(2)《建設工程安全生產管理條例》

        安全生產工作的方針不夠完整，缺少以下幾方面的內容：一是對“綜合治理”特征的未全面體現；二是沒有政府建筑安全生產監督管理的程序性規定(如巡查、抽查、動態監管、安全生產評價等這些手段都沒有明確的程序性要求)；三是欠缺政府層面建筑安全生產監督管理機構(機構設置、工作職責、人員配置、資格要求、機構和人員的考核管理)的規定；四是對有關建筑安全中介機構如安全評價機構、檢驗檢測機構和培訓機構(包括法律地位、工作內容、成立條件)未做規定；五是偏重對施工過程和施工單位的監管，輕視對建筑活動其它過程和其它責任主體的規管(如建設單位和監理單位的安全職責應進一步強化，細化對有關內容的描述和規定)。

部門規章還不夠健全

        部門規章的滯后性成為當前的一個重要問題。 建設工程安全生產管理條例和 安全生產許可證條例雖然確立了建筑安全生產管理的最基本的制度，但對于許多制度相關部門沒有出臺具體的實施細則，可操作性不強。如建筑起重機械的定期檢驗、安裝驗收檢驗規程、檢驗周期和檢驗內容也沒有及時公布。此外，〈特種設備安全監察條例〉和《建設工程安全生產管理條例》對建筑起重機械檢驗機構的資質要求的表述也不很一致。《特種設備安全監察條例》規定從事監督檢驗、定期檢驗、型式試驗的特種設備檢驗機構應當經國務院特種設備安全監督管理部門核準。而《建設工程安全生產管理條例》對達到國家規定的起重機械檢驗檢測周期的，規定必須經具有專業資質的檢驗檢測機構檢測。而對施工現場建筑起重機械的檢驗是否屬于監督檢驗、定期檢驗、型式試驗的范疇，建筑起重機械檢驗的計量認證資格是否可以對起重機械檢驗提出公正數據等等，這些問題的理解還不統一。以上兩個條例2003年就已頒布，但至今對上述條款具體操作實施的部門規章也未出臺，兩個條例也有待修訂。

      《建設工程安全生產管理條例》對未實行制造許可或生產許可證的產品提出了省級以上產品鑒定的要求，如打樁機械就屬于這類產品，打樁機械配置許多起重裝置，整機呈一高塔形結構，如何對這類產品進行有效的管理，也成為當務之急。對于高處作業吊籃也存在類似的問題。

      《建筑業企業資質管理規定》雖已出臺，但與之配套的《起重設備安裝工程專業承包企業資質等級標準》仍沿用建設部2001年頒布的《建筑業企業資質等級標準》，該標準已不能完全滿足經濟發展要求。

        一些在實踐中證明有效的制度或規定僅僅停留在規范性文件的位置上，法律效力和權威性明顯不足。如建設工程安全生產監督管理工作導則，應上升為部門規章《建設工程安全生產監督管理規定 。

安全技術規范不完善

       缺少事故分析導則和安全評價方法等方面的規定。

       事故的統計范圍、事故分類與國外不一致。建筑起重機械安全技術規范及相關標準中并沒有明確規定使用年限，使《特種設備安全監察條例》第30條無法完整地實施。建筑起重機械安全技術規范存在較大缺口，如〈建筑起重機械報廢規程〉，〈建筑安裝工程安全技術規程》頒布已經將近三十年，建筑工程安全技術有了較大發展，但是至今仍在執行；〈建筑施工安全檢查標準〉也需要進一步的修改、完善。現有的安全技術規范較為分散，缺少系統性。

規章及規范修訂機制尚不適應

        由于缺少一個及時有效的規章規范修訂機制。有關法律法規配套規章制定緩慢、系統性不強。使規章及安全技術規范中存在的缺憾不能夠及時得到補遺和修正。特種設備安全監察條例和 建設工程安全生產管理條例 實施已近4年，需適時修改完善。

規范標準體系不夠完整

        與國際標準和國外先進國家的標準相比，我國的起重機械規范標準體系尚不完整，標準之間存在不統一，不協調的現象，標準化工作與安全監管<